重大交通决策法治化的三个维度

近年来,交通问题引发了社会普遍的关注,不论是收费公路的巨额亏损与高额利润、节假日的免费政策,还是城市道路停车费的收取与去向、机动车的突然限牌、地铁票价的上浮、出租车改革等等,都引起社会的普遍关注与热议。传统上,人们一直将交通看作建设问题、发展问题,所谓的“要想富,先修路”、“火车一响,黄金万两”,就是这个意义。但是,随着交通建设的进一步深化,其社会财富分配性逐渐显现,多方主体利益衡平尤为重要,人们也日益关注重大交通问题,并希望能够参与到重大交通决策的过程中来,党的十八届四中全会决定也提出:“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”因此,以法治思维与法治方式进行重大交通决策,就是在交通领域实现治理体系与治理能力现代化的重要表现。个人认为,法治视野下的重大交通决策,应当重视如下三个维度:

程序之维——坚持程序正当,听取公众意见

古罗马法学家乌尔班说过:法乃善良公正的艺术。将法视作艺术,就是法的运用,通过动态平衡达到美的效果,也就是说,要在当前日渐多元的利益诉求中达到动态平衡。具体在重大交通问题的决策上,就是要认真听取代表多元声音的公众意见后,再行决策。而听取公众意见,就是听取多方的不同意见。古人云:“兼听则明,偏信则暗。”就是这个道理。在法律上,上述要求就是要坚持程序正当原则,在交通领域,作出重大决策时,一定要听取受到不利影响人的意见。如在各大城市拥堵日益加剧,机动车污染增多的情况下,城市政府为了到缓解交通拥堵及减少机动车尾气排放,往往采取机动车限牌政策。但是,该类行政措施的采取,由于涉及到限牌城市多数市民的重要财产权利的行使,施加一种普遍性的义务,需要遵守程序正当原则,认真听取多方关系人特别是城市居民的意见,方能符合法的公正要求。有些城市在多方否认限牌政策即使囿于限牌政策的公布与生效的时间差,有可能产生市民恐慌性购车的效果,采取了未经听取意见程序的突然限牌政策,或者在决定限牌通告发布后再行征求意见。这种未经听取意见程序的重大交通决策,是对程序正当法律原则的严重违背,甚至也是对政府公信力的严重伤害。去年有一段时间,因临近城市的突然限牌政策,导致南京市民谣传南京也要实施限牌,进而恐慌性购车,但是,江苏省人大法工委副主任刘克希同志在接受采访时指出:“新修订的《江苏省机动车排气污染条例》第十三条的规定,设区的市、县(市)人民政府可以根据大气污染防治的需要和经济社会发展规划、城市规划,合理控制机动车保有量,限制市区摩托车的保有量。采取控制机动车保有量的措施,应当公开征求公众的意见,经同级人民代表大会常务委员会审议,并在实施三十日以前向社会公告。”并且斩钉截铁地指出:“南京不会突然限牌否则将会被追责。”正是因为地方性法规的明确要求,南京的限牌谣言与市场的恐慌,因为法律的明文规定,特别是法律的正当程序要求,被遏制了,显示的法治的力量。因此,重大交通决策,因其牵涉多方的利益,需要严格遵循程序正当的法律原则与具体要求,方能实现法治的定力。

规律之维——遵循交通规律,严守望决策科学性

交通决策在法治视野下是一种利益衡平的艺术,但作为决策对象的交通问题,又需要交通科学。交通决策的法治化,离不开交通科学的基础支持,因此,重大交通决策需要遵循交通科学规律,方能发挥重大决策的决定性作用。重大交通决策在遵循程序正当原则要求听取多方意见,更多是对多方利益的关注,以期决策能够在利益冲突上均衡多方诉求,保证决策的公正性,进而实现决策的可执行性。但是,听取多方意见,并不等于盲从于多方意见无所适从,或囿于偏见违背公正原则要求,需要遵循交通科学要求决策。如在城市交通领域,因为机动车辆的增长,人们往往要求城市政府增加停车位的供给,以满足需求,许多城市往往将其纳入重要的民生实事项目予重视。但是,政府来承担停车位的供给责任,在很大程度上是对资源的错配,因为市民购买机动车辆,在用车的同时也应当相应承担停车的停车泊位建设的市场成本。当市场决定资源配置的价格信号反映到停车领域,对于人们自我决策是否购车将会产生影响,在一定程度上抑制不当的购车需求。与此同时,交通科学证明,在城市核心区域不宜建设大型停车场,因为大量车流的涌入,将会加剧核心区的交通拥堵。与此同时,城市核心区的公共交通供给充分,人们不使用私家车辆出入,也无碍其出行权利的保障。因此,科学的停车设施规划,就要在城市核心区减少停车泊位的供给,在建筑物停车泊位配建上采取最高标准,区别于城市非核心区域的最低标准,甚至采取鼓励措施取消核心区建筑物的配建泊位。只有遵循交通科学决策,才能在听取公众意见的基础上,正确决策,不至于造成事后难以弥补的损失。

诚信之维——注重信赖保护,树立政务诚信

任何一项重大交通决策,往往涉及到多方利益,对不同利益主体也有不同效果,有些利益冲突甚至不可调和。有时候,并不能因为利益冲突不可调和,就不决策,放任窗口时机的丧失,损害公共利益,最后形成多方的共输。因此,当因为公共利益的需要,重大交通交通必须决策时,如果改变了人们对合法行政行为持续存续的信赖,并因此受损时,就应当依据信赖保护原则的要求予以处理,方能更好地打造诚信政府,树立政务诚信。《中华人民共和国许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。  行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”许可法这一规定,是交通决策作出时,涉及信赖保护必须考虑的方面:第一,当公共利益的需要尚未达到必须改变已经生效并持续施行的既有交通决策时候,不宜作出改变决策,这是保护法律所保护的公众信赖,也是行政机关遵守法律的庄严承诺;第二,当公共利益的需要,使得改变既有行政行为已经成为必须的时候,行政机关可以废止旧的行政行为或代之以新的行政行为。但是,这样的改变,必须有公共利益的根据,或者相应法律、法规、规章已经修改或废止。第三,行政行为的废止或改变造成利害关系人合法权益的损失时,应当依法予以补偿。重大交通决策只有遵循上述许可法第八条所揭示的信赖保护利益原则的三方面要求,方能打造诚信政府,树立政务诚信。也就是说,仅仅遵循程序正当的程序要求与交通科学的决策基础,还是不够。因为重大交通决策往往是要损害一部分人利益,改变他们对既有交通决策的信赖,这个时候交通决策基于公共利益需要必须作出时,就同时要基于利益衡平的需要,对利害关系人合法权益的损害依法予以补偿,才能实现公民、法人与其他组织合法权益在法律面前的平等保护。如2012年当国家作出节假日收费公路节假日免费政策的决策时,对于大部分社会公众而言是一种普遍利好,对于一些相关企业如租车行业,也形成了重大发展机遇。但是,这样的重大交通决策,实质上对收费公路经营企业的收费期限许可的变更,需要对相关企业因此受到的损失予以补偿。2013年交通运输部推出的《收费公路条例》(修正案征求意见稿)第七部分就规定:“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的,可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”弥补了收费公路节假日免费政策造成的损失,缺乏补偿法律依据的缺失。虽然该种延长收费期限的补偿方式在法理上值得商榷,但交通运输部通过立法修改方式贯彻信赖保护原则,不失为一种建设诚信政府、树立政务诚信的努力。

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